Financiranje zasebnih šol

Zagovornik načela enakosti je na podlagi prejetega novinarskega vprašanja po uradni dolžnosti sprožil postopek ugotavljanja diskriminacije, ali neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-269/12-24 z dne 4. 12. 2014 v zvezi s financiranjem zasebnih šol pomeni diskriminacijo otrok, ki obiskujejo zasebne šole, in njihovih staršev, v smislu Zakona o varstvu pred diskriminacijo (ZVarD). Po pridobitvi informacij od vseh relevantnih akterjev in po preučitvi vseh dejstev in dokazov je Zagovornik v upravnem postopku izdal ugotovitveno odločbo, s katero diskriminacije v smislu ZVarD ni ugotovil. V nadaljevanju so navedeni razlogi za odločitev.

Vsebina odločbe Ustavnega sodišča:

Ustavno sodišče je z navedeno odločbo odločilo, da je prvi stavek drugega odstavka 86. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI) v delu, ki se nanaša na javno veljavne programe osnovnošolskega izobraževanja, v neskladju z Ustavo. Zasebnim šolam, ki izvajajo javno veljavne programe osnovnošolskega izobraževanja brez koncesije, se iz sredstev državnega proračuna za izvedbo programa zagotavlja 85 odstotkov sredstev, ki jih država zagotavlja za izvajanje programa javne šole. A ker je v skladu z drugim odstavkom 57. člena Ustave osnovnošolsko izobraževanje obvezno in se financira iz javnih sredstev, je Ustavno sodišče presodilo, da zakonodajalec ni izkazal, da je poseg v pravico do brezplačnega osnovnošolskega izobraževanja utemeljen z ustavno dopustnim ciljem, s čimer ni izpolnjen pogoj, ki ga za omejevanje človekovih pravic po ustaljeni sodni praksi zahteva 2. člen Ustave RS. Državnemu zboru je z odločbo naložilo, da mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta. Zakonodajalec odločbe Ustavnega sodišča z dne 4. 12. 2014 do izdaje te odločbe Zagovornika še ni izvršil.

Postopek pred Zagovornikom:

Zagovornik je obravnaval vprašanje, ali neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča pomeni diskriminacijo šoloobveznih otrok, ki obiskujejo zasebne šole, ki izvajajo javno veljavne programe brez koncesije, in hkrati, ali to pomeni diskriminacijo njihovih staršev. Čeprav osebna okoliščina, na podlagi katere naj bi obstajala diskriminacija, v novinarskem vprašanju ni bila navedena, je Zagovornik ocenil, da se očitek diskriminacije nanaša na osebno okoliščino vere ali prepričanja iz 1. člena ZVarD.

Zagovornik je v postopku naslovil zahteve za posredovanje podatkov na vse zasebne šole, ki jih odločba Ustavnega sodišča zadeva, na Državni zbor kot zakonodajalca, ki je zavezan k izvršitvi odločbe Ustavnega sodišča, analiziral opise programov na spletnih mestih šol, relevantne vsebine na spletnem mestu pristojnega ministrstva ter vse sejne zapise relevantnih plenarnih zasedanj in zasedanj odborov, na katerih je zakonodajalec obravnaval predloge novel ZOFVI.

Osebna okoliščina kot nujni pogoj za ugotavljanje diskriminacije po ZVarD:

Zagovornik se strinja z ugotovitvijo Ustavnega sodišča, da sta položaja otrok in njihovih staršev v javnih in zasebnih šolah (z verificiranim javnim programom) primerljiva in da v tem smislu obstaja neenako (različno) obravnavanje na področju financiranja javnega programa, ki se deloma nalaga otrokom (oz. njihovim staršem) v takih zasebnih šolah.

Zagovornik pa mora glede na določila ZVarD ob tem, da ugotovi primerljive položaje dveh skupin, za potrditev diskriminacije ugotoviti tudi, ali gre za razlikovanje na podlagi določene osebne okoliščine posameznika ali skupine. Samo dejstvo, da nekateri otroci obiskujejo zasebne šole, ki niso v celoti financirane s strani javnih sredstev, ne predstavlja osebne okoliščine iz 1. člena ZVarD, ki se ji posameznik ne bi mogel odpovedati. Odločitev o tem, da otrok ne bo obiskoval javne osnovne šole, ampak se bo šolal na zasebni, je svobodna odločitev in izbira staršev teh otrok. V tem primeru torej ne gre za prirojeno ali pridobljeno osebno značilnost, lastnost, stanje ali status, ki bi bila trajno in nerazdružljivo povezana z določenim posameznikom in njegovo osebnostjo, zlasti identiteto, ali pa se ji posameznik ne bi mogel odpovedati ali bi jo bilo težko spremeniti. Ker obiskovanje zasebne šole ni osebna okoliščina v smislu ZVarD, tudi ni mogoče ugotoviti neposredne diskriminacije na tej podlagi.

Zagovornik je nato še ocenil, da bi se lahko očitki diskriminacije nanašali na osebno okoliščino vere ali prepričanja otrok, ki obiskujejo zasebne šole, oziroma njihovih staršev. V tem okvirju je najprej ugotavljal, ali bi lahko šlo za neposredno diskriminacijo na podlagi vere ali prepričanja. Pri tem Zagovornik šteje za relevantno, da so poslanci in poslanke v razpravah o predlogih novel ZOFVI kot ključne in pomembne razloge za nesprejem zakonskih predlogov navajali, da predlagane spremembe ne temeljijo na ustreznih predhodno opravljenih analizah, opozarjali pa so še na pomanjkljivost predlaganih sprememb, odsotnost posvetovanja s strokovno javnostjo in pomen varovanje javnega izobraževalnega sistema ter javne šolske mreže. Te razloge je Zagovornik ocenil kot ključne za to, da odločba Ustavnega sodišča še ni izvršena. Le nekateri posamezni poslanci in poslanke so v svojih govorih omenjali povezavo med nekaterimi zasebnimi šolami in verskimi skupnostmi, vendar po oceni Zagovornika teh posameznih stališč ni mogoče razširiti na vse poslance in poslanke. Ostali poslanci in poslanke so v razpravah izražali drugačna stališča, ki niso bila v ničemer povezana z vero ali prepričanjem. Iz parlamentarnih razprav tako po oceni Zagovornika izhaja, da najpomembnejši razlog za neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča ni v osebni okoliščini vere ali prepričanja. Osebna okoliščina je ključen element neposredne diskriminacije in ker v tem primeru ni podana, Zagovornik neposredne diskriminacije ni ugotovil.

Ugotavljanje posredne diskriminacije:

Nato je Zagovornik ugotavljal, ali bi lahko šlo za posredno diskriminacijo v smislu ZVarD. Posredna diskriminacija obstaja, kadar je oseba ali skupina oseb z določeno osebno okoliščino bila, je ali bi lahko bila zaradi navidezno nevtralne določbe, merila ali prakse v manj ugodnem položaju kot druge osebe, razen če ta določba, merilo ali praksa objektivno temelji na legitimnem cilju in so sredstva za doseganje tega cilja ustrezna in nujno potrebna (2. odstavek 6. člena ZVarD). Na videz nevtralno pravilo v tem primeru je 85-odstotno financiranje javno veljavnih programov vseh zasebnih šol brez koncesije, Zagovornik pa je ugotavljal, ali neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča, ki zahteva 100-odstotno financiranje javno veljavnih programov zasebnih šol brez koncesije, dejansko postavlja v manj ugoden položaj otroke z določeno vero ali prepričanjem, ki obiskujejo te šole, in njihove starše.

V postopku ugotavljanja posredne diskriminacije je treba ugotoviti, ali učinek spornih določb, meril ali prakse nesorazmerno negativno prizadene znaten delež oseb z neko osebno okoliščino, a ne nujno vseh oseb iz te skupine. Ni torej treba, da obravnava prizadene vse osebe katoliške veroizpovedi ali vse osebe, ki obiskujejo druge svetovnonazorsko zaznamovane ali pa nevtralne osnovnošolske programe zasebnih šol. Del  prizadetih je lahko številčno celo relativno zelo majhen, mora pa biti znaten glede na celotno populacijo, ki je z obravnavo postavljena v slabši položaj.

Ugotavljanje obstoja osebne okoliščine vere ali prepričanja:

Zagovornik je v nadaljevanju ugotavljal, iz česa je mogoče sklepati o veri ali prepričanju otrok (in njihovih staršev), ki obiskujejo zasebne šole z javno veljavnim programom, ki imajo določeno osebno okoliščino vere ali prepričanja.

Ustava RS v 41. členu določa, da je izpovedovanje vere in drugih opredelitev v zasebnem in javnem življenju svobodno (prvi odstavek) ter da se nihče ni dolžan opredeliti glede svojega verskega ali drugega prepričanja. Po določbi 11. člena Zakona o verski svobodi sta zbiranje in obdelava podatkov o verskem prepričanju posameznika dovoljena pod pogoji, ki so za obdelavo občutljivih osebnih podatkov določeni v zakonu, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zakon o varstvu osebnih podatkov  (ZVOP-1) pa versko prepričanje šteje med občutljive osebne podatke, katerih obdelava je skladno s 13. členom ZVOP-1 dovoljena samo v posebej določenih primerih (npr. s privolitvijo posameznika, če posameznik to javno objavi, če se s tem varuje življenje in telo posameznika idr.).

Zagovornik na podlagi navedenih izhodišč ugotavlja, da sam podatek, da starši vpišejo svojega otroka v katero koli zasebno šolo, t.j. zasebno šolo, ki v svojem razširjenem programu ponuja verske vsebine, ali pa v zasebno šolo, ki temelji na drugačnem pedagoškem pristopu k izobraževanju, po zakonu nikakor ne upravičuje domneve o tem, da oseba (otrok ali njegovi starši) dejansko ima osebno okoliščino določene vere ali prepričanja. Glede na določbo Ustave RS je nedopustno, pa tudi metodološko nezanesljivo, da se versko prepričanje posameznikov na splošno predvideva in pripisuje določenim osebam na podlagi njihovega vključevanja v organizacije ali druge subjekte, tudi če gre za šole, ki temeljijo na določeni veri ali prepričanju, še zlasti pa ne, če gre za šole, ki temeljijo na drugačnem pedagoškem pristopu k izobraževanju. Za trditev, da je oseba določene vere ali prepričanja, bi bilo potrebno izkazati, da ta oseba to jasno in prostovoljno izrazi oziroma da to jasno in prostovoljno izrazijo njeni starši, v primerih, ko gre za otroke.  Zagovornik tako ugotavlja, da glede na navedeno ni mogoče presojati, ali gre za morebitno diskriminacijo staršev in njihovih otrok na podlagi njihove dejanske osebne okoliščine vere ali prepričanja, saj se ti podatki ne zbirajo in posledično ne obstajajo.  Obenem je nesporno, da kot je v populaciji otrok, ki obiskujejo javne šole, mnogo takih, ki so določene vere ali prepričanja, so tudi med otroki, ki obiskujejo različne zasebne šole, takšni, ki niso določene vere ali prepričanja v smislu ZVarD, niti teh lastnosti nimajo njihovi starši. Še zlasti navedeno lahko velja za šole, ki temeljijo na drugačnem pedagoškem pristopu in ne na veri ali prepričanju.

Ugotavljanje obstoja pripisane osebne okoliščine:

Vendar pa v protidiskriminacijskem pravu obstaja varovalka tudi za primere, ko bi bila osebna okoliščina osebi ali skupini pripisana in bi bila zaradi tega ta oseba ali skupina diskriminirana, tudi če te osebne okoliščine dejansko ne bi imela. ZVarD namreč v drugem odstavku 5. člena izrecno določa, da mora biti enako obravnavanje v skladu s tem zakonom zagotovljeno tudi »osebi, ki je diskriminirana zaradi napačnega sklepanja o obstoju določene osebne okoliščine«. Zagovornik je zato v skladu z drugim odstavkom 5. člena ZVarD ugotavljal, ali se osebna okoliščina določene vere ali prepričanja otrokom, ki obiskujejo zasebne šole, in njihovim staršem, lahko šteje za pripisano.

Iz zapisov parlamentarnih razprav na sejah in odborih Državnega zbora ne izhaja, da bi bila otrokom, ki obiskujejo zasebne šole, in njihovim staršem, pripisana določena osebna okoliščina vere ali prepričanja. Kot je Zagovornik ugotovil na podlagi pregleda zapisov parlamentarnih razprav, so nekateri poslanci in poslanke, ki so nasprotovali predlaganim novelam za izvršitev odločbe Ustavnega sodišča, poudarili povezanost nekaterih zasebnih šol z verskimi skupnostmi. Slednji so šole opisovali na način, iz katerega je bilo jasno razvidno, da so se zavedali, da gre za različne vrste zasebnih šol, saj so jih opisovali bodisi kot šole z drugačno pedagogiko ali pa kot šole, ki staršem omogočajo, da se otroci šolajo v ustanovah z istim svetovnim nazorom, s katerim le-ti vzgajajo svoje otroke;  navajali pa so jih tudi kot šole, ki so na voljo tistim, ki bi radi bolj poudarili kakšno posebno nazorsko ali pedagoško usmeritev.  Pri tem pa se obrazložitve nasprotovanja novelam ZOFVI niso nanašale na osebne okoliščine učencev, ki obiskujejo zasebne osnovne šole, in njihovih staršev, torej niso vsebovale navedb o njihovi morebitni veri ali prepričanju in se jim niso na splošno pripisovale. Dejstvo, da bi bila osebna okoliščina določene vere ali prepričanja otrokom, ki obiskujejo zasebne šole, in njihovim staršem, povprek pripisana, v postopku torej ni bilo izkazano.

V odgovoru, ki ga je Državni zbor podal Ustavnemu sodišču v postopku presoje ustavnosti ZOFVI, zakonodajalec kot bistveno omenja, da lahko programi zasebnih šol vključujejo tudi vsebine, ki jih programi javnih šol ne vključujejo ali jih ne smejo vključevati (npr. konfesionalne dejavnosti). Državni zbor je na tem mestu po oceni Zagovornika konfesionalno dejavnost omenil le primeroma. Zagovornik ob tem poudarja, da se konfesionalne vsebine v nobenem primeru ne sofinancirajo iz javnih sredstev in se tudi ne smejo financirati, saj gre za dodani program, ki ga javne šole nikoli ne ponujajo. Ta del vsebine programa (dodatni, lahko tudi versko zaznamovani program) se izvaja – če se izvaja – ob siceršnjem javnem programu časovno in tudi sicer ločeno, da se te vsebine ne mešajo z vsebinami iz javno veljavnega programa in v načelu tudi tako, da imajo učenci možnost odločitve, da se tega dodatnega programa ne bodo udeleževali. Gre za opcijo opt out, ki je pomembna zaradi negativne komponente verske svobode in omogoča tudi otrokom, ki niso določene vere ali prepričanja, da tega dodatnega programa ne obiskujejo.

Morebitno pripisanost osebne okoliščine vere ali prepričanja je Zagovornik ugotavljal tudi prek analize vsebine programov zasebnih šol z javno veljavnim programom. Zagovornik je glede vprašanja, ali programi zasebnih osnovnih šol brez koncesije vsebujejo verske oziroma konfesionalne vsebine, ugotovil, da dve šoli verske vsebine zagotovo vsebujeta (Osnovna šola Alojzija Šuštarja in Vzgojno-izobraževalni zavod Antona Martina Slomška). Glede osnovne šole Montessori inštituta je ugotovil, da te vsebine njihov program verjetno vsebuje, saj tako izhaja iz javno objavljenega programa šole Montessori na spletnem mestu pristojnega ministrstva, obenem pa je predstavitev te šole na svetovnem spletu izrazito nevtralna z vidika vere ali prepričanja in se osredotoča na pedagoški pristop montessori. Za dve šoli – Waldorfsko šolo Maribor in Inštitut za celostno vzgojo in izobraževanje otrok Lila – pa je Zagovornik ugotovil, da njuna programa verskih vsebin ne vsebujeta in da temeljita na drugačnem pedagoškem pristopu od konvencionalnega. Navedene ugotovitve še dodatno potrjujejo, da vere ali prepričanja glede na vsebinsko raznolikost šol nikakor ni mogoče pripisovati otrokom, ki te šole obiskujejo, in njihovim staršem.

Nadalje je Zagovornik ugotavljal dejansko povezanost šol z verskimi skupnostmi prek ustanoviteljstva, da bi preveril, ali bi bile osebne okoliščine vere ali prepričanja lahko otrokom pripisane glede na to, kdo je ustanovil šolo, ki jo obiskujejo. V tem pogledu je Zagovornik ugotovil, da je pri dveh zasebnih šolah z javno veljavnim programom brez koncesije mogoče nesporno ugotoviti, da ima ustanovitelj osebno okoliščino vere ali prepričanja. Prva je Osnovna šola Alojzija Šuštarja, ki je enota Zavoda sv. Stanislava, slednjega pa je na začetku prejšnjega stoletja ustanovil ljubljanski škof dr. Anton Bonaventura Jeglič.  Druga je Osnovna šola Montessori, ki deluje v okviru Vzgojno-izobraževalnega zavoda Antona Martina Slomška Maribor, katerega ustanoviteljica je Nadškofija Maribor, njeni ustanovitelji pa so po definiciji pravne osebe z osebno okoliščino vere ali prepričanja.

Pri ostalih treh šolah osebne okoliščine vere ali prepričanja ustanoviteljev ni mogoče zanesljivo ugotoviti. Na spletnih straneh Montessori inštituta sta zapisani izobrazba in poklicna pot direktorice in ustanoviteljice ter njenega zakonca,  morebitna osebna okoliščina vere ali prepričanja v povezavi z ustanoviteljico pa ni navedena in o njej tudi ni mogoče zanesljivo sklepati. Na spletnem mestu Montessori inštituta se vera ali prepričanje ter konfesionalne vsebine v ničemer ne omenjajo, program pa je na spletnem mestu šole predstavljen izrazito nevtralno in s poudarkom na montessori pristopu k izobraževanju.  Iz navedenega Zagovornik zaključuje, da gre za program, ki lahko privabi zelo različne skupine prebivalstva ne glede na to, ali gojijo določeno vero ali prepričanje. Ustanovitelj zasebnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Waldorfska šola Maribor je Zavod Waldorfska šola Ljubljana, ki ga je ustanovilo Društvo prijateljev waldorfske šole, sestavljeno iz staršev in učiteljev, ki so želeli, da bi se lahko otroci v Sloveniji šolali na waldorfski način.  Povezave staršev in učiteljev, ki so ustanovili Zavod Waldorfska šola Ljubljana, z osebno okoliščino vere ali prepričanja Zagovornik tako ni ugotovil niti v tem primeru. Enako velja za Inštitut za celostno vzgojo in izobraževanje otrok Lila, ki ga je ustanovil Inštitut Lila.

Navedene tri šole so prav tako prizadete z neizvršitvijo odločbe Ustavnega sodišča, kljub temu, da njihovi ustanovitelji niso pravne osebe, povezane z verskimi skupnostmi, in jim ni mogoče pripisovati vere ali prepričanja, ki bi bilo relevantno za ustanoviteljstvo šol.

Zagovornik tako ugotavlja, da je osebno okoliščino vere ali prepričanja ustanoviteljev zasebnih šol mogoče nedvoumno pripisati samo ustanoviteljem dveh izmed petih zasebnih osnovnih šol, katerih javno veljavni osnovnošolski program ni v celoti financiran s strani države. Ker gre samo za ustanovitelje dveh od petih osnovnih šol, ki jim je mogoče pripisati to osebno okoliščino (kar je manj kot večina šol, ki jih odločba Ustavnega sodišča zadeva), ker samo dve od petih šol zanesljivo izvajata konfesionalne vsebine, in ker podatki o veri ali prepričanju staršev in otrok, ki šole obiskujejo, ne obstajajo, ni mogoče trditi, da neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča v nesorazmernem deležu prizadeva otroke (in njihove starše) določene vere ali prepričanja, pri čemer, kot že obrazloženo, niti ni mogoče trditi, da ti dve šoli obiskujejo samo otroci z določeno vero ali prepričanjem. Dejstvo, da morajo za osnovnošolsko izobraževanje doplačevati, prizadeva vse otroke, ki obiskujejo zasebne šole z javno veljavnim programom, in njihove starše, ne glede na njihovo vero in prepričanje.

Sklepne ugotovitve:

Kot bistveni in ključni razlog za neenako obravnavo, ki zaradi neizvršitve ustavne odločbe učinkuje kot nadaljevanje zgolj 85-odstotnega financiranja in s tem nadaljevanje finančnega obremenjevanja staršev otrok, Zagovornik tako ne prepoznava osebnih okoliščin otrok in staršev, temveč pravni status zasebnih šol kot pravnih oseb (ki se razlikuje od pravnega statusa javnih šol), in obiskovanje zasebne šole, kar pa nista osebni okoliščini v smislu ZVarD. Pravni status zasebne šole namreč ni pridobljena ali prirojena osebna značilnost, lastnost, stanje ali status, ki bi bila trajno in nerazdružljivo povezana z določenim posameznikom in njegovo osebnostjo, zlasti identiteto ali pa jih posameznik ne spreminja zlahka. Pravni status pravne osebe je pravna kategorija, na katero se vežejo pravice in obveznosti pravnih oseb pri delovanju v pravnem prometu, ni pa osebna okoliščina. Glede na navedeno Zagovornik ugotavlja, da ne gre za diskriminacijo učencev in njihovih staršev na podlagi osebne okoliščine vere ali prepričanja v smislu ZVarD. Zato je Zagovornik odločil, kakor izhaja iz 1. točke tega izreka.

Obveznost izvršitev odločb Ustavnega sodišča

Ne glede na to, da Zagovornik ni ugotovil nezakonite diskriminacije v smislu ZVarD, do katere naj bi prišlo s tem, ko je odločba Ustavnega sodišča ostala neizvršena, pa opozarja, da je situacija pravno nevzdržna. Odločbe Ustavnega sodišča so po Ustavi in skladno z Zakonom o ustavnem sodišču obvezne za vse organe oblasti, tudi za Državni zbor. Navedeni zakon v 48. členu zakonodajalca zavezuje, da mora v primeru ugotovitvenih odločb Ustavnega sodišča ugotovljeno protiustavnost oziroma nezakonitost odpraviti v roku, ki ga določi Ustavno sodišče.  Nespoštovanje odločb Ustavnega sodišča pa ni le nezakonito in ne pomeni le kršitev nosilnih razlogov takšne ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča (smiselno v tej zadevi 57. člena Ustave), ampak pomeni hudo kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave in načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave.

2019-10-07T09:49:18+00:0010.06. 2019|