Zagovornik načela enakosti (v nadaljevanju: Zagovornik) je po uradni dolžnosti pričel s postopkom ocene diskriminatornosti Sklepa o makrobonitetnih omejitvah kreditiranja prebivalstva (Uradni list RS, št. 64/2019, v nadaljevanju: Sklep). V javnosti so se pojavili očitki, da je Sklep Banke Slovenije diskriminatoren do nekaterih skupin prebivalstva z nižjimi dohodki, ki so doslej s potrošniškimi krediti odplačevale večje stroške. Kot ukrepu še posebej izpostavljena in zapostavljena skupina so se v javnosti navajale velike družine, ki zaradi števila otrok po kriterijih Banke Slovenije ne bi bile več kreditno sposobne. Sum diskriminacije se torej pojavlja na področju dostopa do bančnih storitev (storitev kreditiranja) v zvezi z osebnimi okoliščinami družbenega položaja, premoženjskega stanja in družinskega statusa.

Zagovornik je v postopku ocenjeval potencialno diskriminatornost 6. člena Sklepa, ki se glasi:

»(Omejitev razmerja DSTI)

(1) Ob sklenitvi nove kreditne pogodbe razmerje DSTI ne sme preseči:

  1. a) pri potrošnikih z mesečnimi dohodki, ki so nižji od ali enaki 2-kratniku minimalne bruto plače, kot jo določa zakon, ki opredeljuje minimalno plačo: 50 % in
  2. b) pri potrošnikih z mesečnimi dohodki, ki so višji od dohodka opredeljenega v točki a): 50 % za del dohodka do vključno višine dohodka, opredeljenega v točki a) in 67 % za del dohodka, ki presega dohodek, opredeljen v točki a).

(2) Ne glede na višino dohodka, mora potrošniku po plačilu vseh obrokov iz naslova kreditnih pogodb vsak mesec ostati najmanj znesek v višini 76 % minimalne bruto plače, kot jo določa zakon, ki opredeljuje minimalno plačo. Če potrošnik preživlja družinskega člana ali drugo osebo, ki jo mora preživljati po zakonu, mu mora ostati tudi znesek v višini prejemka, določenega za osebo, ki jo preživlja, po merilih, ki jih določa zakon, ki ureja socialno varstvene prejemke, za dodelitev denarne socialne pomoči.

(3) Če kreditno pogodbo sklene več potrošnikov, veljata določili iz prvega in drugega odstavka tega člena za vsakega posebej.

(4) Ta člen se ne uporablja za premostitvene kredite.«

Banka Slovenije je Makrobonitetno priporočilo za področje kreditiranja prebivalstva preoblikovala v zavezujoč instrument (sklep) na področju potrošniških kreditov, s katerim navzgor omejuje (a) ročnost potrošniških kreditov in (b) razmerje med letnim stroškom servisiranja dolga in letnim dohodkom kreditojemalca (DSTI). Druga zahteva velja tudi za stanovanjske kredite. Sklep je začel veljati 1. novembra 2019. Sklep ne velja za kredite, za katere je kreditojemalec podal vlogo za odobritev kredita pred dnevom uveljavitve sklepa, tj. pred 1. novembrom 2019.

Glede na to, da je Sklep zavezujoč instrument, ki ima naravo podzakonskega akta, za katerega presojo je skladno z Zakonom o ustavnem sodišču pristojno Ustavno sodišče Republike Slovenije, Zagovornik v zadevi ne more izvajati postopka ugotavljanja diskriminacije po uradni dolžnosti po 34. členu Zakona o varstvu pred diskriminacijo (Uradni list RS, št. 33/16 in 21/18 – ZNOrg, v nadaljevanju: ZVarD). Lahko pa v zadevi Zagovornik na podlagi 38. Člena ZVarD opravi oceno diskriminatornosti zakona ali drugega predpisa.

Zagovornik je v obravnavanem primeru kot osebne okoliščine, na podlagi katerih posamezniki kot potrošniki in potencialni kreditojemalci uživajo varstvo pred diskriminacijo, prepoznal njihov družbeni položaj, premoženjsko stanje in družinski status. Družbeni položaj in premoženjsko stanje sta osebni okoliščini, ki ju ZVarD eksplicitno navaja. Zagovornik šteje, da je okoliščina družinskega statusa kot »druga osebna okoliščina« tudi pravno varovana, saj ustreza definiciji osebnih okoliščin (t.j. gre za pridobljeno osebno značilnost, lastnost, stanja oziroma status, ki je trajno in nerazdružljivo povezan z določenim posameznikom in njegovo osebnostjo, zlasti identiteto in ga posameznik ne spreminja zlahka).

Zagovornik je najprej ugotavljal, ali kriteriji oz. omejitve iz 6. člena Sklepa, ki vplivajo na kreditno sposobnost potrošnikov, ustrezajo neposredni diskriminaciji po prvem odstavku 6. člena ZVarD. Zagovornik najprej ugotavlja, da kriteriji oziroma omejitve iz Sklepa neposredno postavljajo v slabši položaj potrošnike z nižjimi osebnimi dohodki. V tem kontekstu je ocenjeval, ali gre za neposredno diskriminacijo zaradi družbenega položaja in premoženjskega stanja. Kriteriji oz. omejitve iz Sklepa so v razmerju do drugih osebnih okoliščin sicer oblikovani nevtralno in veljajo za vse potrošnike, njihov učinek pa je tak, da v slabši položaj postavljajo tudi potrošnike, ki morajo po zakonu preživljati družinskega člana ali drugo osebo. Kreditna sposobnost potrošnika je namreč odvisna od njegovih prihodkov in okoliščin, ali je po zakonu dolžan preživljati tudi družinske člane ali drugo osebo. V tem kontekstu je Zagovornik tako ocenjeval, ali gre za posredno diskriminacijo zaradi družinskega statusa.

ZVarD iz področja varstva ne izključuje nobene od vrst storitev, ki so na voljo javnosti. Tako kot so v storitve vključene ne le javne storitve, ampak tudi zavarovalniške in druge finančne storitve, transportne in potovalne storitve, storitve s področja zabave in rekreacije, profesionalne storitve s področja zdravstva, prava, gradbeništva in vzdrževanja, storitve s področja nudenja nepremičnin v najem ali prodajo ter vladne storitve in storitve lokalne samouprave, med storitve sodijo tudi storitve s področja bančništva.

Zagovornik je v nadaljevanju za vse tri osebne okoliščine skupno ocenjeval, ali gre v obravnavanem primeru za izjemo od prepovedi diskriminacije iz 13. člena ZVarD. Ugotavljal je, katere cilje zasleduje navedena ureditev, in ocenjeval, ali so ti cilji zakoniti oziroma legitimni in ali je trenutna ureditev, ki v slabši položaj postavlja osebe z nižjimi dohodki in tiste, ki po zakonu vzdržujejo družinske člane ali druge osebe ustrezno, (nujno) potrebno in sorazmerno sredstvo za dosego tega cilja.

Kot izhaja iz obravnavanega Sklepa (prvi odstavek 1. člena), je Banka Slovenije s tem Sklepom uvedla makrobonitetne omejitve kreditiranja prebivalstva s ciljem »blažitve in preprečitve čezmerne rasti kreditiranja in čezmernega finančnega vzvoda«. Gre za t.i. vmesni cilj makrobonitetne politike, ki pripomore k doseganju končnega cilja, to je finančna stabilnost. V kolikor Banka Slovenije oceni, da je doseganje enega ali več vmesnih ciljev ogroženo, se lahko odloči za uvedbo makrobonitetnih ukrepov, kar je Banka Slovenije tudi naredila. Seznam makrobonitetnih instrumentov in njihova klasifikacija glede na vmesne cilje makrobonitetne politike je opredeljen v Strateškem okviru makrobonitetne politike Banke Slovenije. Zagovornik ugotavlja, da je cilj, ki ga je zasledovala Banka Slovenije s sprejemom Sklepa, zakonit, zato je v nadaljevanju presojal, ali je bil sprejem Sklepa ustrezno, (nujno) potrebno in sorazmerno sredstvo.

Z vidika kriterija ustreznosti je Zagovornik presojal, ali je s kriteriji iz 6. člena Sklepamogoče doseči navedene cilje. Makrobonitetni instrumenti v zvezi s posojilojemalci neposredno vplivajo na pogoje posojanja bank tako, da je obseg odobrenih posojil odvisen od sposobnosti servisiranja dolga kreditojemalcev. To znižuje verjetnost neplačila kreditojemalcev in hkrati omejuje bodoče izgube bank. Omejitve kreditiranja povečujejo odpornost tako kreditojemalcev kakor tudi kreditodajalcev. Instrument omejevanja (DSTI) določa, da mora kreditojemalcu ne glede na dohodek ostati vsaj znesek v višini 76 % bruto minimalne plače ter znesek, potreben za preživljanje vzdrževanih družinskih članov. To velja za vse kreditojemalce. Dodatno strošek servisiranja celotnega dolga ne sme presegati 50 % kreditojemalčevega dohodka, oziroma 67 % dohodka za del dohodka nad 2-kratnikom minimalne bruto plače. Spodnja meja, 76 % bruto minimalne plače, je znesek, ki je po zakonu, ki ureja izvršbo in zavarovanje, izvzet iz izvršbe, saj predstavlja osnovni preživitveni minimum. Če dolžnik preživlja družinskega člana ali drugo osebo, ki jo mora preživljati po zakonu, pa tudi znesek v višini prejemka, določenega za osebo, ki jo preživlja dolžnik, po merilih, ki jih določa zakon, ki ureja socialno varstvene prejemke, za dodelitev denarne socialne pomoči. Gre za zneske, ki morajo potrošniku ostati, saj jih le-ta potrebuje za dostojno življenje. V tem smislu je Banka Slovenije vrednosti, ki morajo potrošniku ostati za lastno preživljanje in preživljanje ostalih družinskih članov, ki jih je po zakonu dolžan preživljati, v celoti oprla na zneske, ki so določeni v veljavni zakonodaji in kot takšni izvzeti iz izvršbe, zaradi česar Zagovornik ocenjuje omejitve iz Sklepa kot ustrezne.

Z vidika kriterija nujnosti je Zagovornik ocenjeval, ali je poseg sploh nujno potreben za dosego zasledovanega cilja v smislu, da cilja ni mogoče (v enaki meri) doseči z drugim, blažjim posegom ali celo brez njega. Zagovornik ugotavlja, da je Banka Slovenije cilj »blažitev in preprečitev čezmerne rasti kreditiranja in čezmernega finančnega vzvoda« že poskušala doseči z milejšimi sredstvi, s priporočili. Banka Slovenije je že septembra 2016 uvedla makrobonitetno priporočilo za področje stanovanjskih posojil. Ukrep je bil previdnostne narave, njegov cilj je bil preprečiti morebitno zniževanje kreditnih standardov v bankah. Banka Slovenije je ukrep novembra 2018 razširila še na potrošniška posojila. Kljub temu se tveganja, povezana z visoko rastjo potrošniških posojil, niso zmanjšala, saj so se ročnosti in zneski potrošniških posojil še naprej zviševali, prav tako je bila rast potrošniških posojil še vedno previsoka (medletno je več kot dve leti presegala 10 %). Posledično je Banka Slovenije uvedla zavezujoč ukrep – Sklep. Po navedbah Banke Slovenija je praksa pokazala, da se banke, kljub večkratnim pozivom Banke Slovenije, na ukrep niso ustrezno odzivale. Glede na to, da je Banka Slovenije skušala cilj doseči z milejšimi sredstvi, ki niso prinesla zasledovanega rezultata, Zagovornik ocenjuje, da je bil sprejem Sklepa nujno potreben.

Z vidika načela sorazmernosti je Zagovornik ocenjeval, ali je teža posledic ocenjevanega posega v položaj potrošnikov z najnižjimi prihodki in tistimi, ki so dolžni vzdrževati družinske člane, proporcionalen vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale. Po presoji Zagovornika presojani ukrep ni nesorazmeren. Zagovornik sledi pojasnilom Banke Slovenije, da s konkretnimi ukrepi varuje tudi potrošnike pred prekomernim zadolževanjem. Banka Slovenije je Sklep izdala zato, ker bi se ob nadaljnjem povečanju zadolževanja povečalo kreditno tveganje, to je tveganje, da banka ne bi pridobila poplačanega kredita, saj kreditojemalci zaradi prekomernega zadolževanja ne bi bili sposobni vračati kreditov. To tveganje se še dodatno poveča v primeru gospodarskih kriz, ko naraste brezposelnost oziroma se znižujejo prihodki prebivalstva. Gospodarska rast v Slovenije se umirja. Ne-vračilo kreditov nima negativnih posledic le za banke, ampak tudi za kreditojemalce. V teh primerih tečejo zamudne obresti, banke sprožijo postopke prisilne izvršbe v skladu z Zakonom o izvršbi in zavarovanju in posežejo na dohodke (tudi plačo) in drugo premoženje (tudi nepremičnine neplačnikov). V kolikor bi Banka Slovenije makrobonitetni ukrep opustila, bi tveganja za kreditojemalce spet naraščala.

Zagovornik sklepno ocenjuje, da neenako obravnavanje potrošnikov zaradi njihovih osebnih okoliščin (družbeni položaj, premoženjsko stanje in družinski status) ne pomeni diskriminacije, saj po njegovi oceni takšno različno obravnavanje temelji na legitimnem cilju in so sredstva za doseganje tega cilja ustrezna, potrebna in sorazmerna. Ker Zagovornik v konkretni zadevi ni zaznal diskriminatornosti predpisa, se postopek zaključi oziroma se nadaljnje aktivnosti po 38. členu ZVarD (začetek postopka pred ustavnim sodišče) ne izvedejo.